民宿产业发展处于灰色地带 寻求规范管理
近日，我国共享住宿领域首个标准性文件《共享住宿服务规范》（简称《服务规范》）发布，其旨在提升共享住宿服务的标准化和品质化。新文件、新举动，意在给处于“灰色地带”的民宿业提供更多明确的规范指导。对于民宿从业者来说，《服务规范》以及各地一系列政策文件的出台可能并不能立即改变民宿产业发展的现状，但它也让长期处于无序发展的产业看到了一丝“春日”的曙光。业内人士表示，《服务规范》可以为行业提供相关的指导，对行业规范化发展有着积极的作用，但也不能高估它的市场意义，民宿产业距离真正的规范化、合法化仍有很长的路要走。
规范带来新气息
据了解，新发布的《共享住宿服务规范》对共享住宿活动做了具体界定，并对平台、经营者（房东）及消费者（房客）三方主体的行为提出了具体的要求和规范，内容涵盖房源审核、安全保障、用户隐私保护、交易与争议解决等诸多方面，并探索建立行业“黑名单”制度。其旨在提升共享住宿服务的标准化和品质化，强化行业自律，规范行业发展秩序，营造行业发展的良好环境。
民宿经营者康健认为，《服务规范》有对平台、经营者（房东）和消费者三方活动的一个界定以及行为的要求，相比之前的房东自治联盟等机构，带来的约束或调控更有权威性，对民宿行业会起到一定监管作用。康健表示，有标准、有规则的情况下，对民宿行业发展都是有积极意义的。“无论它的实效性如何，至少我们可以看到上级主管部门对（民宿）这个行业的重视。”
原国家旅游局规划专家王兴斌也认为，根据民宿的发展情况，到了出台这样一个规范或标准的时候了。《服务规范》应该是推荐性的，而不应该是强制性的，与酒店相比，民宿的情况要更加复杂，类型更多，从自然环境、社会环境、文化差异等来看，民宿的规范很复杂，不宜规定过细，否则可能不利于它的发展。
早前，官方和民间都曾试图对民宿规范化发展提供助力。2017年，原国家旅游局发布了《旅游民宿基本要求与评价》，明确规定了民宿行业标准，规定了旅游民宿的定义、评价原则、基本要求、管理规范和等级划分条件。自2017年10月1日起实施。2018年3月，途家发布了《民宿分级标准》，欲弥补行业标准空白。
此次出台的《服务规范》是由国家信息中心分享经济研究中心提出并牵头组织。国家信息中心首席信息师张新红此前表示，《服务规范》是社会协同监管的一个范本，希望对政府制订相关的法规、政策提供参考。著名旅游专家、北京外国语大学文创产业研究中心研究员刘思敏博士认为，《服务规范》是推荐性的标准，本身没有强制力，但对民宿行业的从业者，可以提供相关的指导或引导，它的出现是一件好事，但不能高估它的市场意义。
发展处于灰色地带
相比《服务规范》，西安市最近的行动更为直接。11月8日，西安对近30位民宿房东办理了个体民宿营业执照，这是该市首批民宿营业执照。将于2019年1月1日起施行的中国首部《电子商务法》是西安这一行为的背景之一，其希望通过加快相关政策研究制定，积极推进西安民宿合法化进程。西安当地媒体报道显示，有拿到营业执照的房东表示有了合法身份，民宿合法发展的春天终于到了。
康健认为，西安此举对民宿行业是一个正能量的事情，但如果说春天就此到来还为时尚早。因为民宿涉及方方面面，并不只是工商部门，还涉及消防、特许经营等，类比餐饮行业，业主有营业执照并不代表饭店就能正常合法经营，还需要取得餐饮服务许可证。他表示，西安此举的效果怎样，还要看接下来其他各个相关部门的协调与配合情况，尤其是消防环节，因为民宿的消防有特殊性，和酒店不同，如果依据相关文件在制定出符合民宿实际的消防标准，可能更有利于民宿走向合法化迈出第二步。因为民宿涉及相关政府部门较多，包括工商、消防、公安、旅游、城管、农业部门等，存在多头管理的现象。
王兴斌认为，民宿走向合法化的一个重要问题是到底谁是监管中的最重要主体，哪些部门进行监管配合。他观察到的现实情况是，民宿的监管中要么没有主体，要么是多主体，比如有些地方的乡村民宿是农业部门主管，有些是旅游部门主管。最重要主体的不确定性， 导致多头管理，出了问题没有责任主体，相互推诿，这在一定程度上影响了民宿的规范和合法化推进。刘思敏认为，民宿合法化的努力是有必要的，但是它的管理难度的确比较大，如果参照酒店管理过严的话，民宿行业发展就会受到很大的抑制。
康健也表示，民宿的发展有很多问题，不是单一的部门能够监管或解决的，可能需要多个相关部门之间的配合和协作。他希望主管部门能够出台更多各部门之间配合的相关政策条款或规范等，这样也方便民宿经营者按照规范去办事，在接受相关部门监管时，也有一个更明确的方向。在他看来，民宿真正走向合法化要突破的关口还非常多，但整体来讲只有一个，即“平衡”，平衡各方面的需求和利益，不管是政府的需求，还是房东（经营者）的经营合法化的需求，民宿平台的发展需求，以及小区其他业主居住安全的需求，房客对环境舒适度的要求等，都需要进行利益平衡，“这一点是一切的前提。”
民宿寻求规范管理
西安民宿的走向，或将是检视国内民宿业走向的一个参考。而现今来看，民宿整体处于“灰色地带”，仍是事实。今年全国“两会”期间，全国工商联提交《关于促进民宿健康发展的建议》提案，其中提到目前市场上的大多数民宿长期处于灰色地带，没有营业执照、消防许可、特种行业许可、卫生许可等住宿业必备证照，也没有相对应的监管部门进行管理，导致民宿在消防、治安等方面都存在着严重的隐患和漏洞，建议尽快出台国家层面的规定，对民宿进行法律界定。
刘思敏表示，目前为止民宿虽然没有合法化，也就是没有得到法律的正面肯定和授权，但是也不违法，或者就是处于一种灰色的地带，政府给到一个合法地位是必要的，但管理可能不宜太严格，目前可能属于比较两难的境地。
当前的一个整体状况是地方有关政府部门出台管理办法予以指导，民间机构比如行业协会寻求自治和规范。比如深圳和厦门，分别发布民宿管理办法，从民宿的范围、条件、申办等方面予以了系统规范，对民宿发展采取“社区自治”监管模式；今年8月15日，成都住宿业协会民宿及客栈分会成立，更早前，海南省旅游民宿协会成立，杭州、云南、北京、江苏等地已成立类似机构。
更多地方正有动作。近期，北京市人大常委会执法检查组建议，2018年底前，制定出台城区和乡村民宿具体管理规定，明确民宿的开办条件、经营标准和范围，为民宿经营者依法办理工商登记、正常开展经营提供明确的政策指引。同时，北京市旅游委相关负责人表示，目前，乡村民宿和城区民宿的管理办法制定已经取得进展。
不过目前民宿尚未能在国内范围形成统一的标准，地方政策也各不相同，而类似民宿协会的行间自治组织也存在一些问题。王兴斌认为，民间协会这类行业组织对市场主体进行监督，规范行业发展，这是未来的方向，但这些协会是否权威，谁又来监督它等也是要考虑的问题。
与民宿标准缺失、身份待定等相映的是，民宿正“野蛮成长”。中国旅游协会发布的《2017年民宿产业发展研究报告》显示，我国民宿数量从2016年末的5万多家发展到2017年末的20万家；民宿直接从业人员达到近200万人，民宿行业营业收入达362.8亿元。
制图/李晓军
我国共享住宿市场有多火？
国家信息中心分享经济研究中心《中国共享住宿发展报告2018》显示，2017年我国共享住宿市场交易规模约145亿元，预计到2020年达到500亿元。
这么火的市场，参与其中的主体自然免不了良莠不齐。
首都经济贸易大学旅游管理系主任蔡红在调研共享住宿时发现，有的房源并未完全披露安全方面的信息，存在故意隐瞒的现象，“我们曾经在某平台上看到，有个房源的图片非常漂亮，但是去了之后却发现，房源周边在进行大的装修，楼道狭长而且灯光昏暗，墙上贴了很多小广告，跟图片反差很大”。
如今，随着我国共享住宿领域首个行业自律标准《共享住宿服务规范》(以下简称《规范》)的发布，一直缺乏行业标准的共享住宿行业或将告别野蛮生长时代。
11月15日，由国家信息中心分享经济研究中心牵头制定的《规范》在京发布。针对目前行业发展过程中存在的热点问题，如城市民宿社区关系、入住身份核实登记、房源信息审核机制、卫生服务标准、用户信息保护体系、黑名单共享机制、智能安全设备的使用等，《规范》提出了具体的要求。
国家信息中心副主任徐长明认为，《规范》发布是贯彻落实国家关于共享经济标准化建设的有关要求，进一步加强行业自律，规范运营管理，推进行业健康快速发展的重要实践突破，也是共享经济领域推进协同监管的有益探索，希望对相关法律法规的制定提供参考。
“对于共享经济这样一个新兴业态，相比法律这样的硬法，《规范》这样的软法是一种很好的尝试，有助于探索规则的形成。同时，可以在《规范》实施过程中总结经验、归纳问题，等到以后立法时机成熟时，可以作为参考。”北京大学法学院教授薛军在接受《法制日报》记者采访时指出。
共享经济已进入规范发展年
《中国共享住宿发展报告2018》显示，2017年我国共享住宿市场的参与者人数约为7800万人，其中房客约7600万人，主要共享住宿平台的国内房源数量约300万套。
国家信息中心分享经济研究中心副主任于凤霞认为，对于包括共享住宿在内的共享经济而言，2018年称得上是规范发展年。
“从政府或政策层面看，在交通出行、内容、金融等多个领域，都在完善相关监管制度，并且越来越强化制度的落实；从行业和企业层面看，在行业协会、第三方社会组织的带领下，行业自律不断加强，企业也在积极采取措施配合政府监管，加强平台安全保障工作。”于凤霞说。
徐长明指出，共享经济的快速发展确实引发了诸多问题，监管方面遇到新的困境，比如用户权益保护保障比较难，传统的属地管理模式局限性也日益突出，城市治理和社区管理等都面临着新的挑战，这也是2018年加大对共享经济规范力度的原因所在。
借着共享经济风口而快速发展的共享住宿，同样迎来了规范发展年。
于凤霞认为，共享住宿业发展过程中面临一些问题，比如在突出个性化服务的同时如何保障服务质量、如何妥善处理共享住宿发展引发的社区管理问题等，对于共享住宿这一新兴业态，一些传统住宿业的管理办法无法直接套用。
“因此，采取有效措施落实平台企业主体责任，加强安全保障，为用户提供高质量服务，对这个行业健康快速发展至关重要。这也是制定《规范》的重要原因。”于凤霞说。
共建黑名单机制提升可操作性
多位专家在接受记者采访时认为，《规范》不仅明确了一些特定术语，同时具有很强的操作性，这些内容和理念，都可以为今后相关法律法规的出台提供经验借鉴。
作为我国共享住宿领域首个标准性文件，《规范》是共享经济标准化体系建设方面的一个重要探索。尤为重要的是，对共享住宿、共享住宿平台、房东、房客、房源等行业特定术语首次进行了界定和明确。
《规范》明确，所谓共享住宿，指的是利用自有或租赁住宅，通过共享住宿平台为房客提供短期住宿服务，房源房间数不超过相关法律规定要求。
与此同时，《规范》的制定理念与电子商务法的立法思路颇为接近，力图在促进发展和规范秩序之间寻求平衡。
于凤霞告诉记者，多方位了解相关部门在民宿管理方面的需求，既着重解决当前面临的问题，同时结合行业发展趋势进行前瞻性的引导，是《规范》的显著特点。
“针对这个领域发展中存在的和社会民众关心的焦点问题，如社区关系、入住核实登记、房源信息审核、安全卫生标准、信息保护和知识产权、交易与纠纷解决、房客素质等方面，对各相关主体提出了规范要求。另一方面，也结合这个领域的技术创新和未来发展趋势，前瞻性地进行引导。如在智能安全硬件设施的使用、摄影实拍、平台间黑名单共享、房东培训等方面作出了相应引导和鼓励性规定。”于凤霞说。
为了让《规范》能够更具可操作性，《规范》在制定过程中深入了解了小猪短租、Airbnb、途家、榛果民宿等4家企业的创新实践。值得注意的是，这4家企业基本占有我国共享住宿市场的90%以上。
于凤霞认为，处于市场一线的企业最了解用户需求和市场“痛点”，为了能在市场竞争中脱颖而出，企业都在致力于为用户提供更好的服务和体验，实践领域的创新是最活跃的。这些企业在信息验真、在线交易、入住保障、安全保险、信用记录和双向评价等方面的探索和积累，为规范的研究提供了重要的实践基础，也确保了规范的可操作性。
《规范》提出，应建立24小时客户服务热线或在线投诉解决机制，及时受理和依法处理用户投诉，主动解决消费纠纷。
“我们有24小时客户服务热线，建立了快速的客服介入机制，可以对用户做到快速处理和快速补偿。如果房东在经营时发生了一些违规行为，平台可以立即介入，对房东的一些不合规行为进行处罚，严重者可以将其房源进行下线。”榛果民宿安全事务总监陈君说。
同时，《规范》明确，应有针对房客不良信息及违规行为的管理制度，对虚假注册、刷单、线下交易、虚填或拒填入住人信息、违规点评行为及时发现并处理。
小猪短租副总裁潘采夫告诉记者，小猪短租对整个安全体系方面的工作要求非常高，设置了智能门锁、智能报警器、智能烟感器、智能噪声报警器等设施，“例如，在世界杯期间，如果因为看球达到一定分贝而被邻居投诉，房东会收到警报，然后提醒房客注意周边环境，这样就很好地处理了邻里关系”。
《规范》还针对违规行为的处置，作出了一些要求。例如，宜建立平台间用户信用信息共享机制，定期公示违法违规的房东、房客及房源的黑名单。
应从数字经济层面立法
一些专家认为，《规范》对于共享民宿的发展将起到积极的推动作用，也会为相关法律法规的制定提供一些经验借鉴，但行业的持续健康发展，仍然离不开法律的保障。
《规范》提出，平台和房东应遵守法律，履行消费者权益保护、网络安全与个人信息保护、知识产权保护、环境保护等方面的义务。
北京大学市场与网络经济研究中心研究员陈永伟认为，这样的标准非常合理，然而，我国规范共享住宿行业的法律仍然缺失，对于在什么样的情况下遵守什么样的法律，《规范》缺少了明确的说明。可以说，前途是光明的，道路是曲折的，如果想让共享住宿在这条道路上顺利前行，立法必不可少。
对此，中国电子商务协会政策法律委员会副主任阿拉木斯认为，《规范》的发布有利于推动共享住宿行业良好秩序的形成，可以为这方面的立法提供经验，“需要强调的是，立法不应仅仅针对共享住宿，而是要着眼于整个共享经济，从更高的层面进行立法，比如从数字经济的层面进行立法”。
“在整个共享经济层面，我们的监管模式仍然有很多需要探索的地方，比如，市场准入门槛的设置就是一个很大的问题。所谓共享，并不要求专业人士从事专业的事情。例如，不是专门的酒店和经营者，却非要让他们取得酒店和酒店经营者的资质，这样的规定未必合理。但如果完全放任不管，肯定也不行。”阿拉木斯举例说。
阿拉木斯指出，我国今年8月出台的电子商务法无法适用这一领域，关于共享经济监管模式，仍然需要继续探索，这也是世界上其他国家所面临的现状。
薛军认为，共享经济作为一种新的经济形态，重新塑造了整个社会的基本面貌，平台角色无法按照传统的框架准确定位，导致传统的法律分析模式无法适用。面对这样的变化，应实事求是，突破传统的法律束缚，期待创新的法律范畴来解释、调整新出现的问题。
“未来关于共享经济的立法，需要注意几个关键问题。例如，一定要确保共享经济和其他业态处在同一个公平竞争的环境中，可以给他们一个自由的空间，但不能允许其享受法律上的特权。再如，立法要特别注意涉及生命财产安全的规定，一定要明确相关主体的权利、义务和责任，就像《规范》中提到的入住身份核实登记、房源信息审核机制、用户信息保护体系、智能安全设备的使用等保障措施，都可以考虑。”薛军指出。(记者)">
